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金钱豹vip网址登录:万鹏飞 刘雪萌:东京都防灾应急物资管理体系研究

[摘要]应急物资管理是当下各国关注的话题。本文以东京都为个案,在界定基本概念的基础上,运用一手文献和数据,从法律基础、目标原则、组织架构、管理和运行机制等方面系统考察了东京都防灾应急物资管理体系,概括了其主要特点:法律为基。苹苁凳辉し篮图踉,贯穿于始终;首都、国家和全球,三位一体担责;预防、应急和复原,物资管理全过程;计划精细化、供给人性化;空间布局多元化,集中分散便利化;物资管理四环节,一体谋划保顺畅;多元主体齐参与,分工合作强效能。

[关键词]灾害;防灾;应急物资管理;东京都
[中图分类号] D63 [文献标识码] A 
  随着新冠肺炎疫情在全球范围的蔓延,防灾应急物资管理引起了世界各国的高度关注。中央全面深化改革委员会第十三次会议提出提高公共卫生应急物资保障能力,审议通过了《关于健全公共卫生应急物资保障体系的实施方案》,强调了应急物资管理的重要性紧迫性。防灾应急物资保障工作已经提上各级政府的议事日程。东京都作为日本首都所在地,其防灾应急物资管理体系完备,值得研究。本文在界定基本概念的基础上,从法律基础、目标原则、组织架构、管理和实施机制等方面系统考察了东京都应急物资管理体系,概括和总结了东京都防灾应急物资管理的特点和启示。
  一、基本概念
  东京都防灾应急物资管理是日本国家应急管理体系的重要组成部分。根据日本防灾工作基础性法律《灾害对策基本法》规定,“灾害”是指暴风、暴雨、大雪、洪水、地震、海啸、火山喷发等异常自然现象及其他在破坏程度上与上述情况类似的灾难。“防灾”就是在灾害面前保护国土及国民的生命财产安全,包括防止灾害于未然、灾害发生后防止灾害扩大和灾后修复。应急物资管理是指应急管理中应急物资如饮用水、食品、生活必需品、医药品的保障和供给制度、组织架构和实施机制的总称。[1]
  东京都为日本首都(即通常所指的“东京”),是日本的政治、经济、文化中心,也是世界级的经济、金融中心,下辖区部(23区)、多摩地区(26市1郡)、岛屿部(4支厅),面积约2188平方公里,人口1374万,人口密度为6300人/平方公里,人口总数和人口密度均居日本各都道府县首位。
  东京都政府又称“东京都厅”,主要以广域地方政府的视角,管理东京都范围内需一体化处理的事务(如城市计划、消防、自来水等),保证行政措施的一体性和统一性。目前,东京都政府下属部门包括知事部局(19个)、公营企业(3个)和行政委员会(7个)三大部分,雇员人数约16.5万人。[2]
  二、东京都防灾应急物资管理体系
  东京都防灾应急物资管理体体系由法律基础、目标原则、组织架构和管理与实施机制组成,下面分而述之。
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  东京都防灾应急物资的管理工作建立在法治基础上,包括以《灾害对策基本法》为代表的一系列法律、以《防灾基本计划》为代表的各防灾计划:一是于1961年颁布、经过多次修改的《灾害对策基本法》;二是以《灾害对策基本法》为基础、具有准法律性质的国家《防灾基本计划》;三是东京都的《地域防灾计划》和其他10部防灾相关计划。
  《灾害对策基本法》是日本防灾工作的基础性法律,其对应急物资管理的规定包括:应急物资管理是灾害预防的重要内容(46条);国家和地方都必须制定防灾计划,其中必须包括物资管理(35条);内阁总理大臣可以在灾害发生且规模较大时,在内阁临时设立非常灾害对策本部或紧急灾害对策本部,负责包括应急物资管理在内的整个应急管理的统筹和指挥(24、25条);事态紧急时,内阁可对应急物资的生产、运输和分配以及生活必需品价格进行管控(78条、109条);灾害预防负责人必须根据法令或防灾计划做好应急物资、材料和设备的储备、配备、检查工作(49条);都道府县在必要时可征用设施、土地、房屋或物资(71条)。[3]
  根据《灾害对策基本法》,日本制定了国家《防灾基本计划》,该计划吸取阪神大地震等大规模灾害的处置经验,以受害程度最小化的减灾理念和迅速恢复的效率理念为出发点,详细规定了各类灾害的应对措施,具有准法律的性质。其中第2章第7节从机构分工的角度,规定了日本国家层面的防灾应急物资管理。[4]
  东京都防灾计划由《地域防灾计划》和多部防灾相关计划组成。其中《地域防灾计划》分为震灾编、台风与水灾编、火山编、大规模事故编、原子能灾害编五部,其中震灾编篇幅最长,内容也最具体,其第11章详细规定了东京都防灾应急物资管理。其他防灾相关计划包括《东京都国土韧性地域计划》《东京都消防广域化推进计划》等10部防灾计划。 
 。ǘ)目标和原则
  根据东京都《地域防灾计划?震灾编》,东京都防灾应急物资管理政策目标围绕三大方面展开:确保食物、水、生活必需品等物资的储备和供给;扩充储备仓库和运输点;整顿运输体制(见表1)。[5]
表1  东京都防灾应急物资管理工作的政策方向和目标
  根据《灾害对策基本法》和国家、地域防灾计划,东京都防灾应急物资管理坚持以下原则:1.预防和减灾原则,防患于未然,最大限度减少灾害带来损失;2.平战结合原则,灾害发生时,及时启动应急体制和机制,确保物资管理高效顺畅;3.首都、国家和全球三位一体原则,保护东京免受灾害是东京都政府对全国和世界的责任;4.分工和合作原则,中央政府相关部门之间、中央和地方之间、政府和企业之间既有分工,又有合作;5.自助和共助原则,包括自我责任原则和相互帮助的原则;6.精细化和人性化原则,计划细致,需求考虑细致,男女有别、季节有别,事前、事中和事后有别。
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  东京都防灾应急物资管理组织架构包括两个层面:一是国家层面,指灾害对策本部、国家政府相关部门和受灾都道府县政府之间的分工与合作关系;二是东京都层面,包括东京都政府同区市町村政府、全国性或区域性机关、企业和商业团体、居民之间的分工与合作关系。
  1.国家层面
  日本《防灾基本计划》第七节规定,国家层面负责防灾应急物资管理的机构包括灾害对策本部和国家政府各部门。其中,灾害对策本部由内阁总理大臣设立并受总理大臣的领导或监督,负责综合协调国家政府各部门和受灾都道府县政府之间的防灾应急物资管理工作。国家政府各部门根据受灾都道府县的申请或灾害对策本部的指示,向受灾地区提供物资支援。[6]
  一是灾害对策本部的指挥和传达职责。日本《灾害对策基本法》规定了非常灾害对策本部和紧急灾害对策本部的设置和职能,二者统称为国家“灾害对策本部”。内阁总理大臣可以在灾害发生且根据灾害规模应采取灾害应急对策时,在总理府内临时设立非常灾害对策本部,本部长由国务大臣担任(第24条、第25条),总理大臣负责监督其工作;在发生明显异常且重大灾害时,内阁总理大臣有权召开内阁会议,在总理府内临时设立紧急灾害对策本部,本部长由内阁总理大臣亲自担任、副本部长由内阁大臣担任(第28条)。非常灾害对策本部和紧急灾害对策本部的职责相似,即在内阁总理大臣的领导或监督下,负责在灾害发生的区域综合协调灾害应急工作(第26条、第28条),并负责根据受灾地区地方政府的申请和相关机构对接,提出物资供给的要求。灾害对策本部的长官可以在一定限度内,就物资的调度、供给对国家政府各部门和地方政府的长官下达指示。
  二是国家政府各部门的物资支援职责。日本国家政府各部门了解受灾地的物资需求,对受灾地提供支援:在接收到受灾地的物资支援申请时,迅速掌握物资的数量和交接时间地点,建立支援体制;如果受灾地由于灾害破坏过大、通讯中断等原因无法提出物资支援申请,国家政府各部门可根据受灾地的面积、人口、受灾情况等现有信息直接向受灾地区运输物资。[7]这些政府部门主要包括(见表2):
表2  日本负责物资支援的国家政府各部门
  三是受灾都道府县的物资供给职责。受灾都道府县主要负责收集本地受灾信息,向国家提出物资申请,并向受灾者提供物资,具体工作包括:在受灾地区建立都道府县和市町村两级物资运输基地;如果受灾地由于灾害破坏过大、通讯中断等原因无法区提出物质支援申请,国家政府各部门可根据受灾地面积、人口、受灾情况等现有信息直接向受灾地区运输物资;同国家交通运输部门指定的“运输经营者”对接,提出物资运输的要求并协调运送时间、地点、数量。
  2.东京都层面
  东京都层面的防灾应急物资管理组织体系主要包括三个部分:东京都地方防灾应急物资管理组织架构,主要由东京都防灾会议、东京都灾害对策本部以及各相关局、区市町村政府组成;全国性或区域性机关,包括“指定地方行政机关”“指定公共机关”和“指定地方公共机关”;东京都政府同企业、商业团体组成的“协力机关”以及居民的合作关系(见图1)。[8] 
图1  东京都防灾应急物资管理组织体系
  一是东京都地方防灾应急物资管理组织架构。东京都地方防灾应急物资管理组织架构包括东京都防灾会议、东京都灾害对策本部、东京都各局和区市町村政府。[9]
  二是全国性和区域性机关。参与东京都防灾应急物资管理的全国性和区域性机关主要分为三类:指定地方行政机关,即中央行政机关的地方分部局;指定公共机关,指由内阁总理大臣指定的独立行政法人和公共设施管理者,以及其他经营电力、燃气、运输、通信等公益事业的法人;指定地方公共机关,指由东京都知事指定的地方性独立行政法人和公共设施管理者,以及其他经营电力、燃气、运输、通信等公益事业的法人。[10]
  三是商业团体、企业和居民。东京都政府十分重视同商业团体、企业、居民建立协作关系。具体包括同商业团体、企业签订支援协议,提升居民的物资储备意识和能力两方面。一方面,同商业团体、企业签订支援协议。东京都同大量商业团体签订支援协议,约定在发生大规模地震等灾害时,可根据协议要求对方协助工作,协议内容涉及物资筹措、运输等。此外,东京都还同快餐店、便利店品牌展开合作,为灾后无家可归者提供食品和饮用水。[11]另一方面,提升居民的物资储备意识和能力。东京都政府将“自己的生命由自己来保护”作为防灾的基本理念,注重提升居民的物资储备意识和能力,具体手段包括:根据家庭成员构成储备食品和生活必需品;明确物资的储存地点并定期确认;明确各类物资的使用方法,保证保质期内使用完毕并更新;实行私家车汽油“加满运动”,保证灾害发生时可正常用车。[12]
  三、东京都防灾应急物资管理实施机制
  从纵向上来看,东京都防灾应急物资管理工作分为“预防对策”“应急启动对策”和“复原对策”三个阶段。从横向上来看,东京都防灾应急物资管理实施机制主要包括储备仓库的布局和建设、物资运输体系的建设、食品和生活必需品的筹措和发放、饮用水的确保、药品和医用器材的确保、过期食品和药品的处理六个方面。
  东京都防灾应急物资管理实施体系根据时间划分为三个阶段:第一是在灾害发生前的“预防对策”;第二是灾害发生后72小时内的“应急启动对策”;第三是灾害发生72小时后的“复原对策”。[13]东京都在平时即注重灾害预防工作,具体到防灾应急物资管理方面,包括储备仓库的布局和建设、食品和生活必需品的储备和运输体系的建设三项工作。灾害发生后,东京都迅速启动防灾应急对策,首先由东京都气象厅、消防厅、警视厅、区市町村和其他防灾相关机构将受灾信息上报给东京都防灾中心,东京都防灾中心向知事汇报,知事应立刻成立东京都灾害对策本部,开展灾害应急工作。[14]灾害发生72小时后,逐步开展东京都防灾应急物资管理复原工作,在这一阶段灾害所造成的破坏已经基本稳定,防灾物资由应急性转变为更具稳定性和多样性,同时逐步恢复市场流通,推动受灾地区的复兴。
  东京都防灾物资管理的内在要素包括六个方面:
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  东京都储备仓库主要包括都立储备仓库和区市町村储备仓库。都立储备仓库共有20个,在东京都全域均有建设,由都福利保健局负责管理,总面积32955平方米。各区市町村建设区市町村储备仓库,并负责其管理和运营,根据东京都已公布的17个区的储备仓库建设情况资料,共有储备仓库349个,平均每平方公里约0.8个。储备仓库的布局主要有三种类型:第一,少数单独划定空间;第二,利用各避难所的空间;第三,充分利用公园、学校、车站、各类场馆等空间。
  除上述由政府建立的储备仓库外,东京都还提倡在大型新建建筑物的内部规划防灾储备仓库,确保灾害时楼内人员在无外界援助的情况下可在内部停留3日。设置标准包括:①原则上设置在公共区域;②储备仓库应设置在距任一商用楼层4层以内、距任一住宅用楼层2层以内;③储备仓库的面积应为其服务面积的0.1%以上。
 。ǘ)物资运输体系的建设
  东京都防灾应急物资运输体系由物资运输基地建设、运输车辆的确保、燃料的确保三部分组成。
  物资运输基地的建设。东京都物资运输基地包括两类:一是都立的“广域运输基地”,分为陆上、海上、航空运输基地三种,主要负责接收并暂存国家、其他道府县的援助物资;二是区市町村建设的“地域内运输站”,是区市町村接收、分配、向避难所运输物资的中转站,目前东京都共有广域运输基地24个、地域内运输站101个,大多选址在储备仓库、货运集散中心、码头、机场等交通便捷的地点。灾害发生后,两类运输基地发挥物资运输枢纽作用,运输方式包括:都和区市町村储备仓库的物资将被直接运输至区市町村的地域内运输站;都采购的物资和国家、其他道府县的支援物资将被运送至都广域运输基地,随后转运至区市町村地域内运输站。上述物资均被送往避难所,发放给居民。
  运输车辆的确保。东京都物资运输车辆由都财政局负责统筹,各局和区市町村应在平时确定灾害发生后用于物资运输的车辆数量及种类,向财政局申报。灾害发生后,各政府部门向财政局提出车辆使用申请,财政局根据用途、用量等因素,在各局之间适当分配车辆。
  石油燃料的确保。为保证灾害时的燃料供应,东京都与石油联盟、东京都石油商业组合等团体签订了《大规模灾害时关于石油燃料稳定供给的协定》,并与石油产品销售商签订了《大规模灾害时确保石油燃料储备等相关协定》,收购、存储石油燃料。灾害发生后,东京都各局将本机构所需燃料的信息汇总后向都灾害对策本部提出申请,灾害对策本部要求各石油组织提供燃料。
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  1.储备。东京都政府平时物资储备工作主要由都总务局、都市整备局、福利保健局、中央批发市场、区市町村等负责。具体包括:以区市町村为中心进行食品和生活必需品的储备,区市町村至少储存可供居民使用3日的食品和生活必需品;物资储备应考虑季节差异和居民的性别、年龄差异等;提前同各类经营者缔结协议,要求协助物资筹措和储备;提倡居民储存饮用水、食品和生活必需品。
  2.调配。由东京都灾害对策本部与各局合作完成。主要包括物资采购和请求国家、其他都道府县的物资援助。物资采购工作主要由都福利保健局委托总务局、生活文化局、产业劳动局、中央批发市场等机构完成。各局在平时构建物资采购机制,同各商业组织、企业、零售商等签订物资采购协议、展开物资采购实战训练。在灾害发生时,都福利保健局根据各受灾区市町村的申请和受灾状况,向各局发出物资采购委托,由各局向商业组织、企业、零售商等采购物资。
  东京都灾害对策本部同都福利保健局、港湾局合作,向国家和其他道府县请求物资援助,具体流程为:都灾害对策本部根据物资需求量和运输站的破坏程度,决定是否向国家和其他道府县求助;都灾害对策本部向国家和其他道府县提出支援申请,讲明申请理由、物资种类和数量、接收时间和地点,并同福利保健局、港湾局开设广域运输基地;国家和其他道府县按期将物资运往广域运输基地;将物资运往区市町村的地域内运输站,由区市町村负责发放。[15]
  3.发放。灾害发生时,都福利保健局同区市町村对接,发放物资。主要方式包括两种:第一,将区市町村的储备物资直接发放给受灾者;第二,区市町村向都福利保健局申请使用都立储备仓库的物资,得到福利保健局允许后将其发放给受灾者。在灾害发生3日后,为满足居民身体健康和多样化需求,区市町村开始为居民烹饪食物,并提供更加多样化的物资。
  4.稳定市场秩序。灾害发生3日后,东京都开始着手恢复市场流通秩序,主要包括:都中央批发市场根据当前市场情况,对批发商提出出货、贩卖、稳定价格等要求,维护市场秩序;都生活文化局向消费者准确提供物资生产和流通信息,降低消费者恐慌情绪。
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  东京都灾害时饮用水的确保由都水道局负责,其平时工作主要包括:布局应急供水槽、净水厂、供水处等供水站,定期维护、管理和更新;提前指定各供水站负责灾害应急处理的职员;鼓励区市町村建设可自行应急供水的设施。目前,东京都(岛屿除外)全境已建立215处供水站,总蓄水量达到1068690立方米。 
  灾害发生后,都水道局迅速掌握供水状况和居民避难状况等信息,同区市町村合作实施应急供水,供水量为每人每日3升。主要方式包括:通过供水站向各避难所供水;如避难所距供水站2km以上,使用运水车将水运往避难所附近的临时水槽;必要时使用消防栓、雨水储存槽、游泳池等设施供水。此外,为防止因饮用水污染导致的疾病传播,都福利保健局和区市町村还在灾害发生3日后开展饮用水消毒工作,长期监测水质,直到水源可使用为止。[16]
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  东京都药品和医疗器材的储备工作由都福利保健局、区市町村和事先指定的灾害定点医院负责。区市町村主要储存当地医疗救护所和避难所所需医药品,灾害定点医院储存自身运营所需医药品,储存量应满足灾害发生后3日所需。截至2018年4月1日,都福利保健局共建立医药品储备仓库7个,存储253213人份的医药品。
  灾害发生后,应首先使用各区市町村储备的医药品,并开展医药品的采购工作。都福利保健局在平时同各医药团体签订“灾害时合作协议”,要求协助医药品采购。灾害发生后,东京都和各区市町村分别建立“东京都医药品集散中心”和“区市町村灾害药事中心”作为医药品采购和运输的中转站。
  区市町村的医药品的筹措方式主要包括三种:从本地的药剂师协会和药店采购;通过灾害药事中心向批发商订购,批发商向区市町村运输医药品;向都提出申请,使用都医药品储备仓库的医药品;如区市町村无法从批发商处订购医药品,由都福利保健局委托签订“灾害时合作协议”的医药团体向其会员中的批发商订购,由批发商直接将医药品运往区市町村。[17]
  此外,东京都还可向医药品制造商、国家、其他道府县提出申请,获得无偿的医药品支援。这些医药品将首先被运送到都医药品集散中心,再转运到各区市町村灾害药事中心,最后发放给医疗救护所和避难所。
  (六)过期食品、药品的处理
  东京都防灾储备食品、药品入库时均登记保质期,对即将过期的食品、药品的处理方式包括四种:1.促进食品的循环利用,将已过期的食品加工成饲料等;2.向居民和社会团体免费发放即将过期的食品,一是在公园、动物园、展示会等场所向居民免费发放,二是接受各社会团体的申请,在保证不转卖、不丢弃的情况下,向其发放即将过期的食品。3.借助政府设立的社会福利团体、食物银行、儿童食堂等消耗即将过期的食品。4.将即将过期的药品运往医院和保健所。 
  四、特点和启示
  东京都防灾应急物资管理体系完备,结构清晰,管理细致,内涵丰富,特点鲜明,在许多方面值得借鉴。
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  《灾害对策基本法》构成了东京都防灾应急物资管理体系的法治基。曳涝旨苹投┒嫉牡赜蚍涝旨苹捌渌胤椒涝旨苹蛭涝钟蔽镒使芾硖逑档氖凳┓桨。东京都防灾应急物资管理各项工作均在国家《灾害对策基本法》的框架下进行,根据《灾害对策基本法》的要求,制定的《地域防灾计划》和10部防灾相关计划,为东京都防灾应急物资管理的实施提供指南性要求和操作性方案。
 。ǘ)预防和减灾,贯穿于始终
  东京都防灾应急物资管理工作十分重视灾害的预防,在平时即注重防灾计划的制定和修订,储备仓库的建设,防灾应急物资的储备,政府部门之间、政府与社会之间合作机制的构建等工作,为灾害发生时的迅速反应奠定良好的基础。此外,东京都政府以将灾害损失降到最低的“减灾”理念作为防灾工作的基本理念,并贯穿防灾应急物资管理的始终,最大限度保护居民的生命安全、减少财产损失。
 。ㄈ┦锥、国家和全球,三位一体担责任
  东京都是政治、经济、文化等中枢机能集中的首都,也是全球规模最大的世界级城市之一。为此,东京都将防灾应急物资管理置于首都、国家和世界的高度,突出体现在:第一,东京作为日本的首都和人口密度最大的大都市,必须在灾害发生时维持首都功能,减少灾害对日本全国的影响;第二,作为世界级的经济中心和大都市,灾害造成的损失不仅影响国内,而且波及全世界,进行良好的防灾应急物资管理,维持城市的正常运行,是东京都政府对日本首都、全国乃至世界的责任。
 。ㄋ模┰し、应急和复原,物资管理全过程
  东京都防灾应急物资管理工作从纵向上贯穿灾害预防、应急、复原整个过程,横向上涵盖了防灾物资管理的所有部分,具有周密、完备的特点,具体体现在:第一,充分而周到的灾害预防工作,东京都政府重视将防灾应急物资管理工作融入到平时,在灾害发生前做好物资储备、仓库建设和运输体系建设工作。第二,快速而流畅的灾害应急工作,灾害发生后立即启动应急对策,进行物资筹措、运输、发放等工作。第三,准确而迅速的灾害复原工作,东京都的灾害复原工作从灾害发生3日后即开始,重视居民身体健康和多样化需求的满足、物资的稳定运输和市场秩序的恢复。
 。ㄎ澹┘苹富,供给人性化
  东京都《地域防灾计划》对防灾应急物资管理工作的规定十分精细,主要体现在两个方面:第一,计划细致。明确、详细地规定各项工作的部门分工,物资采购、物资调配、物资发放等工作的具体流程,物资储备、发放、设施建设的具体标准等。第二,对居民的需求考虑细致。物资供给体现出男女有别,季节有别,事前、事中和事后有别等特点。
 。┛占洳季侄嘣,集中分散便利化
  在防灾应急物资管理体系中,设施的空间布局是否合理关系到能否将物资以最快的速度和最小的损耗送往居民手中,东京都对防灾应急物资相关设施的布局既有集中,也有分散:①集中体现在,防灾应急物资在各类储备仓库集中储备、在各物资运输基地集中调配和运输等;②分散主要体现在,储备仓库、供水站、区市町村运输站遍布东京都全境,无论居民居于何处,均可满足物资需求。
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  东京都防灾应急物资管理注重调配、储备、运输和分发四个环节紧密结合、一体谋划:①灾害发生前注重物资的储备,事先同商业团体和企业签订协议,提前储备足够的防灾应急物资;②灾害发生后从国家、其他都道府县、商业团体和企业等多种渠道进行物资调配,并通过顺畅的运输和发放机制,将物资及时顺利送到居民手中。
 。ò耍┒嘣魈迤氩斡,分工合作强效能
  东京都防灾应急物资管理体系涉及多元主体,有两点值得我们关注:第一,中央、区域与地方的分工与合作。东京都《地域防灾计划》强调东京都政府部门之间,东京都政府与国家政府、区域性机关之间的分工,并在分工的基础上进行一体化协作,共同维护首都东京的机能和广大居民的生命财产安全。第二,政府、企业与市民的协同和参与。东京都政府同各商业团体、企业签订了大量支援协议,展开合作;同时重视向居民普及防灾知识,提升居民物资储备意识和能力,将居民的参与及其能力建设视为东京都防灾应急物资管理体系不可或缺的组成部分。
[参考文献]
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[基金项目]北京大学公共治理研究所“新冠肺炎防控攻关专项课题”(YQZX202010)。
[作者简介]万鹏飞,北京大学首都发展研究院副院长,金钱豹vip网址登录副教授、博士生导师,北京大学国家治理研究院副研究员;刘雪萌,金钱豹vip网址登录博士研究生。
来源 | 《行政管理改革》2021年第1期
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